随着协商民主理论的兴起,随着我国社会主义民主政治的发展和政治体制改革的推进,人民政协协商民主被视为我国协商民主的“主渠道和主要形式”和“重要形式”，其理论和实践得到不断创新。参与主体是协商民主过程的基本要素。笔者来自基层政协,深切感受到,当前人民政协协商民主的参与主体正在出现一些新情况，发生一些新变化。笔者认为,拓展参与主体,推进人民政协协商民主发展的课题十分值得研究。

　　一、人民政协协商民主的参与主体分析

　　(一)人民政协协商民主参与主体范围

　　这里所指的参与主体是以人民政协为平台的协商参与者,不包括作为协商者的党政一方。

　　人民政协职能由最初的政治协商职能发展为政治协商、民主监督、参政议政三大职能。政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施,重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作,通过建议和批评进行监督。参政议政是对政治、经济、文化和社会生活中重要问题以及人民群众普遍关心的问题,开展调查研究,反映社情民意,进行协商讨论。三项职能都有特定内涵,但三者在很多方面是重合和交叉的。民主监督、参政议政这两项职能,都能够通过提案、建议案等方式,向共产党和国家机关提出意见和建议,让不同利益群体参与到公共决策过程,也有政治协商的作用。李瑞环曾提到,人民政协参政议政的主要内容和基本特征就是政治协商、民主监督。人民政协三大职能都体现了协商民主。在理念上,应避免将人民政协协商民主等同于政治协商工作。人民政协协商民主的参与主体不仅仅限于政治协商的参与主体,而是人民政协履行三大职能、开展民主协商的参与主体。

　　《政协章程》的工作总则和《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》有关履职内容、形式的表述,都涉及到人民政协协商民主参与主体。根据以上规定,人民政协协商民主参与主体可以是：1.政协组织。包括政协全会、常委会、主席会、专门委员会等政协组织机构,也包括参加政协的各民主党派、无党派人士、人民团体和各界别。2.政协委员。广大政协委员,包括各民主党派、无党派人士、工商联等各界非中共人士,包括政协主席、副主席、秘书长和常委们。3.各方面人士。《政协章程》第一章第五条：“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会密切联系各方面人士,反映他们及其所联系的群众的意见和要求……”。人民政协是中国共产党领导的最广泛的爱国统一战线组织。人民政协在社会主义民主政治建设中的一个重要任务,就是要在民主协商、求同存异的原则下,使各方面的政见在基本上达到适当的集中和统一。各方面人士应为爱国统一战线的各方面人士。邓小平是这样界定统一战线对象：“把一切能够联合起来的都联合起来,范围以宽为宜。”

　　基于政治理念和制度设计的考虑，人民政协协商民主的参与主体往往是以各民主党派、社会团体、无党派民主人士和各界别为主。至于非政协委员、普通百姓能不能作为参与主体，一般都感觉有违政协特色而有所顾虑。但依据《政协章程》规定，凡爱国统一战线的各方面人士,应该属于参与主体范围。这也是人民政协协商民主可以进一步拓展的主体领域。

　　 (二)基层政协有关参与主体方面的问题和困惑

　　参与主体的范围已经明朗。而从基层政协工作实践来看,参与主体终究是以各种例会,各民主党派、社会团体、无党派民主人士和各界别为主。这些参与主体的涉及面、代表性和作用发挥,也面临一些问题和困惑,很有必要予以探讨。

　　1.基层政协如何体现协商民主的党派性。人民政协是我国唯一的有所有合法政党参加的,并以本党派名义在其中活动的多党合作组织。各民主党派可以在人民政协就国家大事和多党合作中的重大问题以本党名义提出提案,发表政见。不可置疑,各民主党派是人民政协协商民主最重要的参与主体。而在区县级,各民主党派组织都是基层支部或总支部,区县级政协的组成单位一般都没有民主党派界别,民主党派成员是以个人身份参加政协,分别在各个不同的界别。在区县级,党委与民主党派之间的协商,一般来说,通过统战部协调运作的居多,而在与人民政协开展的协商活动中,与会的民主党派人士只是个体身份。尽管基层政协不断创造和完善有利于民主党派人士履职的条件,在各类协商讨论、各种履职活动中,有计划、有针对性地邀请民主党派的同志参加,但协商活动准备时间一般都比较仓促,民主党派人士难以凝聚集体智慧,所提意见多属个人名义,党派组织作用得不到充分发挥。

　　2.界别如何代表不同群体的利益。人民政协以界别为基本构成单位，同一界别委员一般都具有相似的身份、职业特征,联系和代表着特定的群众。界别是人民政协协商民主最有特色的参与主体。中国人民政治协商会议由34个界别组成,县区级基层政协在团体界别上一般少于全国和省、市一级。在改革深化和社会主义市场经济不断发展的背景下,社会阶层分化逐渐显现,利益主体呈多样化。由此,界别设置、委员的界别代表性等问题也随之凸显出来。如：特邀人士规模日趋庞大。特邀人士是指社会各方面有代表性的人物,它的构成是不固定的,在不同时期,根据政协组织结构的调整和任务的变化,范围有所不同。而目前往往把没有合适安排的委员置于此界别,“特邀人士”成为一个安置性质的界别,人数极多,结构复杂,并存在领导干部人数趋多现象。余杭区九届政协特邀人士56人,比上届增加了86％,其中43人为副处级以上领导。企业家总体人数比例偏高。企业家分别参加经济界、科技界、工商联界别等,这个群体也是日趋庞大。2008年全国十一届政协成立,就增加了百多名私企老板。在基层政协,情况一样突出。余杭区九届政协委员总数295人,担任董事长或总经理的企业家委员有68名,占了23％之多。司法系统人员、社会工作者、自由职业人员等新社会群体,农民、一线职工等相对弱势群体的代表,占委员比例极小,甚至没有。以上界别现状与政协应具有的最广泛代表性存在一些差距,其表达利益诉求的功能也相应削弱了。
    3.精英协商如何体现普通群众的诉求。政协委员是参与人民政协协商民主的基本单元。政协委员大都是具有一定社会地位、较高影响力或担任一定职务的人士,是社会各界精英。人民政协的民主协商亦被称为“精英协商”。而精英阶层作为协商主体也带来了一些现实问题：这样的协商更多体现高层次民主,基层民众参与度不高,很难听到基层民众的利益诉求和真实声音；精英阶层在运用地位、权力表达诉求的时候,是否与多数人利益相符合？有些政协委员在政协平台充分发挥自己的学识和才能,积极履行政协职能。比如杭州市政协委员黄炳元开设了委员工作室,帮助解决了群众不少实际问题,虽经历了关停风波,良好的社会反响仍不绝于耳。但也有少数委员是为自身行业利益摇旗呐喊,对群众利益比较淡漠。老百姓对政协工作不了解、不知晓的情况,也显得比较普遍。精英协商需要更多地融合民众诉求,以更好地发挥协商民主作用。

　　 (三)有关拓展参与主体的实践

　　党的十七大报告强调,从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与,最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。在庆祝中国人民政治协商会议成立60周年大会上,胡锦涛同志指出:“充分发挥人民政协在扩大公民有序政治参与中的重要渠道和平台作用,广泛吸收各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士参与国事。”近几年来,各地政协不断探索和创新,完善协商民主机制,并通过健全基层政协组织、开设委员工作室、邀请市民旁听等形式,扩大公民有序政治参与,有力地推进了协商民主建设。为此,人民政协协商民主的参与主体得到了较大的拓展,至少有以下几个群体。

　　一是普通市民。普通市民旁听政协全会、常委会议、专题协商会议,在基层政协越来越普遍。市民不仅仅是听,了解政情,还有发言权,能参与热点问题的建言献策。市民代表一般是根据议题内容,通过民政局或社区推荐产生,往往代表相关层面,且有一定的建言能力。余杭区政协曾邀请市民代表参加常委会议专题协商食品安全工作、民主建言会专题监督“健康余杭”建设,市民代表上台发言,既顺应了人们的政治参与积极性,也确实听到了最真实的声音。

　　二是网民。网络的平等性、匿名性使公民真实想法的完全释放成为可能。“草根网民”在论坛上向政府建言献策成为常态。网民当政协委员也已经有了先例。因市民论坛反映的公益性问题和提出的意见建议多次被安徽亳州市委、市政府采纳, 2010年初,亳州三位网民被增补为当地政协委员。网民成为政协委员的前提,在于人民政协正在不断探索运用网络资源的做法。余杭政协也做了这方面尝试,2010年初,举办了“两会前夕听民意——政协主席在线访谈”,网民提交的意见建议、诉求及各类评论留言224条,建议类留言达38个,一部分建议由此转送到有关部门,既收集了一批意见建议,也获得了非常好的社会效应。

　　三是村、社区基层组织干部。基层政协依靠社区、行政村等基层组织力量来反映社情民意也逐渐普遍,称为社情民意直通车、联系点、联络员等等。政协委员通过和村、社区干部的联系,汇集群众意见,甚至直接反映给党委、政府。据报载,北湖区政协从163个村(社区)选聘了163位有威信、有能力、关心政协事业的村(社区)支部书记、主任、副主任、治保主任担任政协联络员,共向区政协提交调研报告80份、社情民意210余条。基层组织干部所提出的意见建议,直接关系民生焦点问题,往往容易引起党政部门的关注。

　　二、拓展参与主体的建议

　　人民政协协商民主参与主体发生的这些新情况、新变化,应我国社会急剧转型的背景而生,体现了现代民主政治发展趋势,这是难以回避的现实问题。我们应该认识到,人民政协协商民主是社会主义协商民主体系中的一个部分,在这个体系中,还有基层自治组织协商民主、市政管理协商民主等多种形式。人民政协协商民主依然是政治制度领域的协商民主,依然具有精英协商特色,不可能也没有必要成为全体公民都能参与的协商民主,但运用政协的履职形式,拓展参与主体,扩大公民有序政治参与,让更多群体参与到人民政协协商民主的做法很有必要。特别是在浙江这样的经济发达地区。浙江省政治协商程序日趋规范,在协商民主机制上已有良好基础。同时,有关拓展协商民主参与主体,顺应更多公民的政治参与需求的呼声日高。正如章敬平记者所言：在浙江,越来越多的利益分歧,越来越多的个人主义,越来越多的新生力量,越来越多的非政府组织,越来越多的异己、宽容和妥协,一步步拉近了浙江和公民社会的距离。

（一）实现利益群体的界别化

　　中共中央2006年下发的《关于加强人民政协工作的意见》提出：“要适应改革开放和经济社会发展的实际情况,研究并合理设置界别,扩大团结面,增强包容性。要通过界别渠道密切联系群众,努力协调关系、化解矛盾、理顺情绪,增进社会各阶层和不同利益群体的和谐”。合理设置界别、适度增加界别、拓宽界别反映群众意见的渠道是拓展参与主体的一个重要途径。

　　1.适时调整和优化界别设置,把新的社会阶层、利益群体以及各方面的代表人士吸纳到政协组织中来。如农民界,尽管政协设有农业界,但大多数委员来自农业部门干部、农村私营企业主的代表,应适当增加农民、农民工代表人士比例。还有非政府组织和社区代表,产业工人代表,司法界代表等等。

　　2.各界别名额应适时调整,确保民主党派、无党派人士的比例,控制领导干部、企业家比例增长势头,适当增加农民、职工、自由职业者等群体的代表人物,使参与主体具有更强的代表性、更大的包容性。

　　3.高度重视以界别名义的调查、建议、提案,充分发挥界别在政协中的作用。更好地引导、扶持、激励以界别渠道系统、综合地反映本界别群体的意见,以界别渠道协调各方面的关系,让各界别群众尤其是社会弱势群体能通过政协界别表达诉求。

　　（二）扩大协商民主的社会开放度

　　进一步扩大政协工作的社会开放度,提高社会各界对政协工作的参与度,更多地为社会各界提供制度化、组织化的政治参与途径,提高协商民主成效。

　　1.网络媒体为民意的表达提供了强大平台,“网络民主”促进了公众政治参与能力的提高,对民主政治的发展具有积极的促进作用,同时也不可避免地产生了一些消极影响,需要进行有效引导。政协可更多地运用网络论坛、网络民意、网络调查、网络征询等形式收集好意见建议,引导和运用网络资源,为网络有序参与政治生活提供途径。

　　2.积极探索政协工作向基层延伸的做法,比如试点基层组织建设,推广行政村、社区基层组织联系点和市民旁听等形式,与基层民主相融合,更好地发挥人民政协在基层协调关系、汇聚力量的作用。对于政协的精英模式来说,这是非常有益的补充。

　　3.鼓励和支持委员工作室,利用政协相对宽松的地位,使委员和社会成员之间建立起理解、协商和信任。委员工作室是新时期政协委员真情履职的一种模式,虽然没有人大代表“专职委员”那样专业,但其运作很大程度上需要依靠委员自身的协调能力和参政议政能力,还要避免被混同为信访室。政协应适度推行委员工作室,鼓励和支持委员倾听民声,反映民情,从较宏观的角度向有关部门建言献策。