发布日期：2013-07-09 浏览次数：
陈惠丰
完善协商制度是当前充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用的首要任务。不同的协商形式应有不同的制度要求，不能一概而论。要统筹研究政协内部各种制度之间，政协的协商制度与其他协商制度、特别是党委和政府机关相关制度之间的相互贯通和衔接。
随着人民政协成立，这种政治协商一经与新中国的国家制度相联系而作为一种人民民主形式确立后，它就与以选举民主为主要形式的人民代表大会如影随形、相伴发展。
关于完善协商制度
(一)完善协商制度是当前充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用的首要任务。要完成这个任务，首先对政协的各种协商形式须有一个科学准确的分析。不同的协商形式应有不同的制度要求，不能一概而论。比如，人民政协的政治协商既有像全体会议、常委会议这样定期举行的，有较多内容、较多人参加的会议协商形式，也有可以在闭会期间不定期、经常举行的专题协商、对口协商、提案办理协商等形式。进一步明确诸如协商什么、与谁协商、怎样协商、协商成果如何运用等涉及协商主体和对象、内容和程序的问题，应主要是针对重大决策、重要问题的政治协商讲。
落实“把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中”的规定，要仔细研究区分究竟有哪些内容需要纳入决策程序？又有哪些问题需要在决策之前协商，哪些问题可以在决策之中协商？通过开展决策“之前”、“之中”乃至“之后”的协商，不仅能促进科学民主决策，而且能对决策的贯彻实施情况进行追踪了解、检查督促，针对发现的问题进行民主监督，体现协商民主既关注结果又关注过程的独特优势。
(二)要重视协商民主制度建设的系统性，注意各种制度之间的相互衔接。协商是一件需要多方参与的事情，协商民主也是一个广泛、多层的制度体系，其制度建设必然关系许多方面，不仅有人民政协以及各民主党派和有关团体参加，还涉及中共党委和政府等诸多机构。因此，推进协商民主的制度建设，也必须协调各方、共同推进。要从国家层面推进协商民主制度建设，不仅要进一步研究规范各种具体的协商制度和程序，而且要致力完善以宪法和章程为核心的人民政协制度体系建设。要统筹研究政协内部各种制度之间，政协的协商制度与其他协商制度、特别是党委和国家机关相关制度之间的相互贯通和衔接。
(三)人民政协的协商制度建设还要注意体现政协的特点，妥善处理加强制度建设与坚持和发扬政协广开言路、畅所欲言、求同存异、集思广益优良传统的关系。人民政协不是国家权力机关，而是统一战线组织、政治协商机构。作为统一战线组织，政协既是各党派团体和各界代表人士同党和政府协商议事的场所，也是社会各界沟通思想、交流观点、协调关系、增进共识的平台。作为这样一个平台，政协应当有比较宽松的环境氛围。政协推进履行职能的制度化、规范化、程序化，必须制定完善一些规则，但比较党政机关，正如俞正声主席指出的，这些规则不宜有太多的拘束、太多的硬性指标，而应充分尊重政协委员的意愿和选择，有利于发挥政协的特点优势，有较大的灵活性。
当前我国正处在发展的关键时期，面临许多严峻的挑战，社会利益多元、思想观念多样、各方面意见差异很大，在这种错综复杂的情况下，要团结各方克服困难战胜挑战，更需要政协在扩大交流、增进共识、加强沟通、促进和谐方面充分发挥作用。
关于丰富协商形式
(四)当前发展协商民主的主要任务是加强制度建设，同时也要继续拓宽协商民主渠道、丰富创新协商形式。人民政协长期以来，创造形成了多种多样的协商形式。十八大提出的专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，是全国政协近些年探索开展的几种重要的协商形式，但它们不是政协的全部协商形式。
政协叫政治协商会议，主要的协商形式就是会议协商；同时政协除了会议协商，也有一些非会议的书面协商形式，如提案、建议等。定期举行的政协全体会议、常委会议、主席会议，应当是政协主要的会议协商形式。十八大提出的四种协商，则主要是政协可以经常开展、不定期进行的协商形式。
(五)专题协商、对口协商、提案办理协商和界别协商相互之间既有区别也有联系。从区别看，专题协商主要是围绕某一专题在政协举行的，政协的有关民主党派、人民团体和政协委员与党和政府领导人及有关部门负责人面对面进行的一种协商。它可以是层次较高，由政协组织举行，围绕重大专题进行；也可以层次低一些，由政协专委会举行，围绕较具体的专题进行。对口协商着眼的是协商主体和对象，主要指政协的相关专委会与党和国家相关部门之间进行的协商，它可以围绕一些专业性的政策、法律、法规的制定出台和贯彻实施进行协商，也可以围绕社会关注、委员关心的重要问题进行协商。界别协商从内容看，一般应涉及界别利益或界别关心的问题，政协的参加者主要是界别代表。它既可以是作为界别代表的参加政协的有关党派团体和委员与党和国家有关部门或组织间进行的协商，如党和国家有关部门在制定有关政策、作出有关决定时，通过政协征求有关界别代表的意见，听取反映有关界别的诉求；也可以是在政协的界别内部或不同界别之间进行的协商，通过这种协商达到交流观点、沟通思想、协调关系、增进共识的目的。提案办理协商是专就提案办理进行的协商，其协商的议题更具体，一般是一事一办，参加者包括提案的提出者、办理者和政协提案工作单位三方，实际是为了促进更好地办理提案，由政协的提案工作单位组织有关提案办理单位与提案提出者之间进行的协商。
从联系看，这四种协商特别是前三种协商形式也有交叉，因此也可以结合在一起进行。如俞正声主席就提出，新一届全国政协正在积极探索开展的，以界别为基础、以专委会为依托、以专题为内容、以对口为纽带、以座谈为主要方法的协商形式。
(六)在十八大提出的四种协商形式中，有的已积累了不少经验，如十届、十一届全国政协开始探索发展起来的专题协商会；有的像界别协商，则仍在探索之中，还有不少问题需要研究。
比如，界别概念就还需要进一步界定。政协的界别概念与社会上说的阶层群体、职业行业、功能组别的界别概念不完全一样。政协的界别指政协的参加单位，有统一战线组成方面的特定含义，不简单是一个社会纵向的概念。结合社会发展变化需要又从政协的实际出发，科学地界定政协的界别概念，包括合理设置政协界别，就是一个需要研究阐述清楚的问题。
又如，现在讲发挥政协的界别作用，常常是指要发挥好政协中非民主党派、人民团体的各界委员的作用。这部分政协委员没有组织依托，界别意识比较淡薄，确实需要密切与所在界别群众的联系，更好地发挥作为界别代表的作用。但我以为，加强界别协商也不能忽视党派团体的作用。选举投票可以是个人行为，而要了解、反映界别诉求，协调不同利益关系，恰恰适宜在团体间进行。因为分散的个人难以形成共同的利益诉求，只有经过团体间的集体协商讨论，才能使分散的诉求得到集中表达，反映并维护共同的利益；也只有在团体之间，才能对不同利益进行有效的整合，达到增进理解、扩大共识、协调关系、加强合作，推动社会力量贯彻国家有关方针政策的目的。随着形势发展和我国经济社会结构的变化，反映界别诉求、协调利益关系、加强界别协商的要求突出起来，就应当更加重视发挥党派团体的作用了。
关于协商民主与选举民主的关系
(七)我国的协商民主不同于西方，不是为了弥补选举民主的不足、缺陷提出来的，而是产生于中国革命进程中结成和发展统一战线的需要。为了使不同的政治力量能够在一定共同利益和目标基础上建立和保持政治联盟，就需要不同方面的政治代表就一些重大问题经常进行协商。随着人民政协成立，这种政治协商一经与新中国的国家制度相联系而作为一种人民民主形式确立后，它就与以选举民主为主要形式的人民代表大会如影随形、相伴发展。从建国伊始，新中国的缔造者们就已阐明，选举民主与协商民主相结合是我国人民民主的一大特点。
(八)选举是保证实现人民当家作主的根本途径，发展社会主义民主必须不断完善选举民主。但我国长期的政治实践证明，要实现更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主，还必须发展协商民主。体现和发挥我国社会主义民主的特点和优势，必须深入研究和推进选举民主与协商民主的优势互补、协调配合。
对于人民政协来说，研究和推进这两种民主形式的协调配合主要有两个层面:一个是在方式方法层面，要研究推进两种民主形式在政协内部的优势互补。选举和协商广泛地存在于我国包括政权机关、政协组织、党派团体及基层地方的各个方面和层次。人民政协实行的主要是协商民主，但政协中也有选举表决，在政协中进行选举表决，可以把保护少数与尊重多数结合起来，并使政协民主具有一定的“刚性”，有利于防止协商的随意性。因而推进政协民主也要注意完善政协的选举表决机制，在某些环节还可以探索进一步加强这方面的工作，如可以在切实加强政治协商程序建设的同时，对有的地方政协探索开展的由所在界别推举产生政协委员等，也予以鼓励和及时总结。
再一个是在制度体制层面，要研究推进人民代表大会制度与多党合作和政治协商制度的相辅相成。在我国，从全国到各地方省、市、县都有人大和政协。同时人大和政协一个由区域组成、主要实行选举民主；一个由界别构成、主要实行协商民主，相互之间具有互补性。因此，选举民主与协商民主相结合体现在我国的政治制度和体制上，就是这两个制度和“两会”的相辅相成。长期以来我国发展人民民主，总是首先强调要统筹发挥好“两会”的作用。建国初期在毛泽东、周恩来的倡议推动下，政协与人大曾共同进行视察、举行联席会议，并形成了政协与人大同时召开、人大代表与政协委员共商国是的“两会”格局。新时期政协大量的工作是建言献策，为党和政府科学决策提供参考，主要是与党委、政府发生关系。但随着形势发展，适应完善社会主义协商民主制度、发展选举与协商两种民主形式相结合的社会主义民主的需要，就必须认真研究人大与政协的关系，进一步明确、完善人民代表大会制度与多党合作和政治协商制度相辅相成的制度机制了。
(九)民主属于上层建筑，由经济基础决定；推进民主也要适应经济基础变化、发展的要求，积极稳妥地推进。完善社会主义协商民主制度，是当前我们坚持走中国特色社会主义政治发展道路、推进政治体制改革的重要任务。但完善协商民主制度只是我国政治体制改革的一个方面，政治体制改革又只是我国全面改革的一个组成部分。因此，人民政协推进完善协商民主，也必须统筹兼顾，既要对自身的情况和问题看准、吃透，又要与其他方面的改革相互协调，服从、服务于推进五位一体科学发展，实现全面建成小康社会总体目标的需要。
(作者系全国政协经济委员会办公室主任)