发布日期：2016-02-09 浏览次数：
推进投融资机制创新 强化城市发展资金保障
近年来，随着城市化进程的不断加快,城市基础设施投资需求倍增，土地收益和预算外融资日益成为城市建设资金的重要来源。而土地供给有限，18亿亩红线不可逾越，使土地出让收入不具有可持续性。在《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》下发后，传统融资渠道全面受限。我市积极创新投融资体制，加强融资平台建设，积极争取国家专项建设基金，发行城投债，并通过BOT等形式实施了我市污水、垃圾及燃气等市政建设，有力地推动了城市发展。但应看到，城市开发建设要求和资金保障之间仍存在一定距离。据测算，近期全市基础设施和重大社会民生、公共服务项目资金需求在千亿元左右，去年我市实质性融资有两支21亿元的城投债和两支10.8亿元的小微企业集合债，到位专项建设基金8.75亿元，棚户区国开行贷款84.1亿元，各级融资平台其他各类基础设施、民生项目贷款100多亿元。融资品类略显单一，贷款仍是融资主流，从发展来看，对建设资金的充足投入和良性循环有一定影响。因此，需要更新观念、转变机制,建议进一步创新投融资机制，拓展多元化投融资渠道，建立起适应我市经济社会发展的地方投融资体系。
一、创新融资工具，拓展债券市场的广度和深度。今后较长一段时间，中央和地方的分税体制将保持不变。在此背景下，十八届三中全会提出地方政府可通过发债来拓展城市建设融资渠道。我市政府债处在相对合理的范围内，基本为良性债务，不存在系统的杠杆风险，中央经济工作会议“去杠杆”任务有效办法就是发展直接融资,我市的工作重心在于创新投融资机制，继续拓宽融资渠道,加快融资工具创新步伐。一是加快研究专项债券发行。去年4月，国家发布四个专项债券发行指引，涉及养老产业、战略性新兴产业、城市停车场和城市地下综合管廊建设。与城投债的区别是,募投项目有一定收益、无需政府出具信用背书，可视作未来项目收益债的创新过渡。还取消了指标限制，降低准入门槛。我市所有城投公司都可发行。应结合重点区域资金需求，全面筛选项目，及早完善项目手续，争取今年创新发行。二是探索发行威海生态债、绿色债券等具有地方特色的债券。去年中央提出经济绿色化战略目标，绿色发展必定要求金融提供支持，绿色债券是一种重要的新型融资渠道，既可满足发行方融资需求及可持续发展需要，又能使投资方积极致力于环境保护、控制温室气体排放，非常符合我市的实际情况。中国人民银行等正在研究推进绿色金融的具体措施，同时起草绿色债券相关的指导性意见，我市应积极跟进。三是提前谋划市政债相关发行工作。市政债一般用于交通、住房、教育、医疗和环保等基础设施和公共事业项目，从国际经验看是城市发展最重要的融资工具。中国的城投债发挥了类似国外市政债的作用，有中国“准市政债”一说，但城投债是企业债券的一个券种，是地方政府的隐性债务。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》明确要“建立规范透明的城市建设投融资机制。在完善法律法规和健全地方政府债务管理制度基础上，允许地方政府发行市政债券。”目前，国内市政债自主发债10个试点地区都是地级以上政府，长远看，发行市政债是必走之路，应该提前谋划，提前布局，条件成熟可以争取自主发债试点。四是积极探索境外债券发行。去年9月，国家发改委发布了《关于推进企业发行外债备案登记制管理改革的通知》，取消了企业发行外债的额度审批，降低了境内企业直接到境外发债的主体门槛，提出募集资金优先用于支持“一带一路”等重大工程建设和重点领域投资。日前天津保税区境外发债5亿美元，票息3.6％。我市当前正在加快打造中韩自贸区地方经济合作示范区，应抓住政策机遇，吸收利用境外低成本资金，优化债务结构。可设计发行3年期的低息债券，通过滚动发行、循环使用，降低还债压力，实现可持续融资。
二、引入民间社会资本，广辟城市发展融资渠道。目前，我市在城市污水处理、燃气热力等诸多领域，都有部分社会资本参与，但总体上社会资本的参与程度还远远不够。中央城镇化工作会议提出“放宽市场准入，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营”，为民营资本介入城市化创造有利的政策环境。在这个过程中，财政投资起引导作用，通过财政资金的先期投入、财政补助、资本金注入、信贷贴息等手段，引导民间资本参与城市化建设，弥补建设项目现金流量与还贷能力不足的问题，达到以较少财政资金带动更大规模社会资金投入的放大效应。一是设立股权投资引导基金，发挥财政资金撬动作用。设立股权投资引导基金，是今后财政支持产业发展的主要方式和发展方向。我市应充分发挥其引导和放大效应，按照“资金同步、收益共享、风险共担”的原则，研究设立运作各类基金。引导社会资本投向我市创业创新和经济结构调整及社会发展等重点领域，考虑设立产业发展基金、中韩自贸区建设、重大基础设施股权投资基金等，支持我市传统四大产业集群转型升级、支持三大战略性新兴产业集群发展，支持全域城市化、市域一体化发展战略，使政府的政策目标和社会资本的盈利目标趋向统一。积极探索建立财政投入、国资收益、基金增值和社会资本投资及捐助等多渠道并举的滚动投入机制。目前，我市除一个小规模天使投资引导基金外，正在准备运作的三个基金是资本运营公司的投资逐利理财，募集资金的投放区域面向全国，不能起到财政资金引导社会资本参与我市城市化建设的作用。二是推广PPP模式，吸引社会民间资本。去年4月，由国家六部委联合下发的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，提出鼓励以设立产业基金等形式入股PPP项目，提供项目资本金，为PPP融资提供了切实可行的新渠道。应加快研究出台符合我市实际的PPP模式操作规范，明晰具体操作的边界条件，建立PPP项目库，设计好商业模式、交易结构、信用结构，实现收益共享、风险共担。严格讲，我市真正意义上的PPP项目不多，建议重点区域的一些融资项目，不能仅仅满足于合作企业的建设融资，本质上是借贷关系，应该发挥投资方人脉优势，鼓励其参与经营。
三、统筹投融资规划，科学推进全市投融资工作。新型城市化融资关键是融资规划要先行，但当前投融资行为略微欠缺前瞻性，缺乏对投融资行为的成本控制，容易造成融资成本过高。一是规划好投融资平台的可持续发展。当前，投融资平台在融资过程中，缺乏整体性安排，造成部分融资平台资金过剩、部分融资平台资金短缺。比如参与东部新城建设各方，融资能力有差异，市财政支持的融资平台，资金较为雄厚。有的资金相对不足，资金保障有时滞后于清表拆迁，影响项目正常推进。建议在后续工作中，全面考虑全市重点区域建设和发展，合理规划融资平台融资计划，建立良好的财务形象和未来预期，成为良性循环的投融资载体。二是加强投融资工作统筹力度。当前债券市场由人民银行、金融办、发改委、财政局等部门多头监管，一定程度上使投融资计划通盘考虑略显不足，统筹不同区域、不同行业、不同项目资金需求的力度偏弱。建议建立健全市级统筹的投融资机制，考虑设立投融资决策委员会，负责重大投融资事项的统筹规划、组织协调和决策。三是做好重点区域土地融资规划。通过合理安排土地指标，促进各融资平台所运作项目土地手续的规范化、合法化，实现可持续融资。今年国家允许对土地利用规划进行微调，应把重点区域中的重点项目统一考虑，一次性调整完成，特别是一些重点区域的公共服务区，不能仅仅满足于近期建设哪个调整哪个。四是加强项目具体融资模式规划。区分经营性、准经营性、公益性等不同性质的项目，设计差别化的运营模式、融资模式与偿债机制。针对不同的项目，通过债券、产业基金、PPP等不同金融工具实现融资需求。
（宋敏 民盟威海市委副主委、威海市东部滨海新城指挥部办公室研究员）