关于推进“人的城市化”建设的几点建议

宋敏

当前，我市城市化建设已经全面铺开，基础政策已经出台，相关工作在全省乃至全国都走在前列，我市也成功入选国家62个新型城镇化试点城市名单。肯定成绩的同时，也应看到，我市城市化若要高质量持续发展，围绕人的发展问题必须进行大胆改革和突破创新。我本人从事城市化相关工作，对人的城市化一些点的方面做了些浅显的研究，涉及深层次的制度改革需要进行顶层设计，现提几点意见供参考。
    一、全面放开城镇落户限制，实现人的自由流动。我市新一轮的户籍制度正在拟定中，据悉，虽然理论层面上放开户籍限制，但本质上还是有条件限制外来人口进入，设置的门槛相对比较高。基于保护优质资源等原因，之前，吸纳精英落户的策略是十分正确的。新形势下，在国家层面改革的大环境下，各地都在抢抓人力资源。威海要建设世界精品城市，做大做强经济实力，没有足够人口支撑和人力资源保障是不可能实现的。根据五普和六普人口调查结果，2000年，威海市常住人口中65岁及以上人口比例已达到9.82%，相比全国和山东省，已提前步入老龄化社会。至2010年，威海市常住人口中65岁及以上人口比例达到12.06%，比2000年提高2.24%，人口结构老龄化趋势进一步加深。这一比例大幅超出山东省和全国平均水平，表明了威海市的人口结构老龄化情况较为严重，已成为威海市在社会经济发展中必须协调解决的重要问题。值得注意的是，对比同一时期威海市常住人口结构与户籍人口结构，户籍人口结构的衰落趋势更为明显、户籍人口结构中的劳动力人口比例偏小、人口红利期的时间较短、人口红利与人口负债转换更为迅速。在15—64岁人口中，外来人口所占比例较大，正是外来人口的流入，缓解了威海人口老龄化带来的严重挑战。另一方面来说，随着基本公共服务均等化的推进，外来人口已经逐步和市民同等待遇，其不管是否落户，实际已经占用我市的义务教育、医疗卫生、公共管理、基础设施等资源，落户后增加的政府支出很小。我市二手房房源充足，放开户籍限制，可以有效消耗房地产存量，拉动投资、消费，更重要的是落户给予了外来人员精神上的市民待遇，对其安心在威海工作生活解除了后顾之忧。而且，我市恰逢入选国家新型城镇化试点，外来人口落户，上级财政承担市外人口市民化成本，而且建设用地与吸纳农业转移人口落户数量挂钩。建议通过合法途径获得住房并有稳定职业的外来人员都可以申请落户。当前，是抢占经济资源的时期，更是抢抓人力资源的关键时期，我们需要更多劳动力的创造，让每个有创业意愿的人都拥有自主发展的空间，为威海经济持续发展的“发动机”提供绵绵不断的动力。
    二、深化农村宅基地改革，实现土地要素自由流动。在推进农业转移人口市民化的过程中，很重要的是要解决人的住房问题，但是，不可避免的是，很多农村居民挣了钱后，还在老家盖房子，而绝大部分建在农村的房子将来注定要闲置。按照国际上统一的国民经济核算办法，房子要算到农民的消费中，也需要维护费，这样算下来，市民化付出的成本是双重的，造成了社会资源的浪费。从发达国家城市化的过程来看，将来居住在农村的人口多数不会是农业人口。在很多发达国家，居住在农村的人，有80%并不从事农业生产。很多城里人，如教授、作家、律师、医生、飞行员、投资银行家，都住在农村，愿意在农村安家或者是购置第二居所。可以说宅基地要素的自由流动，是城市化发展的必然。为了早作准备、打好基础，建议在国家法律法规框架下，进行大胆探索，抢抓先机。一是探索对农村空置闲置宅基地的处置。探索推进农村空闲宅基地使用权转让，建立宅基地转让平台，为宅基地交易提供场所、信息发布、组织交易等服务。允许市域内符合条件的农户跨村交易宅基地使用权，交易主体主要集中在农民、村集体和政府。现在很多城市居民想利用闲暇时间到农村休闲、观光、种地，向往田园生活。对城市居民，可以在适当时候允许进入。例如德国，虽然高度重视粮食安全，但是农田可以出售给外国居民，土地所有权与护照签证不挂钩。我们也可以允许城市居民进入宅基地使用转让市场，但使用权不与村集体相关待遇、福利等农村政策挂钩，从推动农村发展角度看待城市居民进入这个问题。二是构建农村宅基地有偿使用机制。为了加快宅基地特别是闲置、空置宅基地的转让，应制定农村宅基地有偿使用制度及其配套的补贴政策，参考宅基地所处区位分级差界定宅基地有偿使用与补贴标准。对合法取得，使用符合标准的宅基地，且符合宅基地取得主体资格的农户，采取较低的使用费标准，同时给予不低于使用费的补贴。对于合法取得宅基地，但不符合宅基地取得主体资格的农户（如其他村集体的农户，城镇非农业人口居民以及户籍变更的人员），采取较高的使用费标准，同时不给予补贴，促使其主动退还宅基地。对于通过种种原因非法取得宅基地（包括占用面积超过法定标准的部分）的农户，采取惩罚性的高额使用费标准，促使其主动退出非法占用的宅基地。三是推行农村宅基地有偿退出政策。对于农户自愿退出的宅基地和房屋，一次性给予农村宅基地补偿、房屋及地上构筑物（附着物）补偿和购房补助；对于位处中心村镇的宅基地和房屋，通过拆危改旧，提高新宅容积率，同时参照城市房屋拆迁管理的有关规定确定补偿标准，给予农户拆旧补助。
    三、推动地方积极作为，实现市域一体化深层次发展。全域城市化、市域一体化发展需要顶层设计，需要市级出台相关的指导意见和政策办法。目前，市级层面已经出台了城市化发展纲要、农业转移人口市民化的意见以及三年突破文登区同城发展、三年突破南海新区发展等一系列的文件。但应看到，市域一体化的发展光有顶层推动还远远不够，还需要地方上的具体落实，特别是在市域一体化推进到一定阶段后，更需要各区市地方上积极作为，主动加压。但从一些具体工作来看，有的区市还在用传统思维考虑问题，还没有站在全域角度看待问题。比如，对市域一体化发展来说，基础设施建设，包括路网、绿网、景观带建设有利于实现市区与其他区市的同城化发展，拉近各城市组团间的空间距离。但这些工作都需要区市之间来配合完成，有的区市建设的较好，有的区市对此却重视不足。市域连接的各主干道，荣成区域给人感觉城乡一体发展水平较高，但有的区域使人感觉城乡差距非常明显，包括中心城区。这既有荣成经济发展较好的一面因素，更与其对路网、绿网等基础设施重视程度有关，这些设施与人们日常生活工作紧密相关，通过对人视觉空间的打造，提升了人们对其城乡整体的印象。这对于我市一体化发展有很重要的启示，基础设施建设，特别是连接点的建设非常重要，任何一个区市有短板，将使整体效果大打折扣。建议市里在实现市域一体规划的同时，更要抓好市域的统筹建设，既兼顾各区市的地方诉求，又要让各区市统一到全局发展的角度。各区市也要统筹考虑整体工作，既要发展自身内部，也要着眼于全局工作，在跨区域工作上主动作为。
    四、推进行政区划调整，做大做强重要节点。当前，重点区域开发快速推进，市域一体的框架全面拉开。在加快新城新区建设的同时，还应着眼于发挥现有增长极的作用，利用既有优势，和新城新区一起辐射带动区域一体发展。去年，威海成功争创国家新型城镇化综合试点城市，作为试点城市，国家又选取张村镇作为建制镇示范试点。通过建立健全有利于小城镇良性发展的体制机制和政策措施，打造规划科学、经济发展、功能完善、特色鲜明、宜居宜业的具有较强人口和产业集聚能力的小城镇，推动张村镇向小城市发展。张村镇是国家、省、市三级示范镇，经过连续多年的培育和打造，其综合实力强，发展潜力大，在全省的知名度和影响力不断提升。站在市域一体化发展的角度来看，张村镇是羊亭—张村—初村片区的核心，其区位优势明显，辐射带动能力强。目前国家、省对小城镇发展给予了很多的支持政策，特别是对张村镇这样既是国家示范又是省级示范的镇，政策和资金倾斜力度很大。但张村镇镇域小，可利用建设用地有限，发展空间不足，制约了其向上发展势头，需要市级层面加一把力。建议对张村镇进行区划调整，范围扩大为两镇或三镇区域，近期可拓为两镇，国家给予的优惠政策两镇都可以享受。充分拓展其发展空间，增强其综合实力，打造全国百强镇，远期推动羊亭—张村—初村片区，发展成以张村为核心的高端产业聚集区和宜居宜业的小城市或新城区。
       （单位及职务：民盟威海市委副主委、市住房和城乡建设局城市化办研究员）