关于发展农业规模化经营的建议
市政协农业界别组

    当前，我国农业农村发展正进入新的阶段。一方面，农业综合生产能力迈上新台阶；另一方面，随着工业化、城镇化深入推进，农业兼业化、农村空心化、农民老龄化问题也日益凸显，谁来种地、怎么种地的问题越来越突出。解决问题最根本的，是要通过深化改革，推进农业适度规模经营，充分激发生产要素潜能，焕发农业农村发展活力。
    我市人均耕地1.16亩，农户平均经营规模4亩，却经营着5种以上的农产品。这种“小规模均田制”经营方式带来了投入多产出少、专业化水平低、规模效益低等一系列问题。同时，随着我市劳动力转移力度不断加大、农业机械化水平和劳动者素质不断提高，农业社会化服务体系不断完善，推进农业适度规模经营的客观条件已经成熟。近年来，我市多模式、全方位引导农民开展土地流转，全市累计流转面积达到65.8万亩，占家庭承包地面积的31.8%；50亩以上的规模化流转面积达到39.7万亩，占流转总面积的60.4%。规模经营引导下的农村土地流转，优化了农业资源配置，提高了资源利用效率，解开了农民拔脚离地、进城上楼的束缚，成为推进全域城市化、市域一体化发展的重要力量。
    但是与发达国家和地区相比，与现代农业发展要求相比，我市农业规模经营的发展速度和质量还存在较大差距：一是规模效益不明显。除花生、苹果外，我市的无花果、西洋参、大姜、草莓、大樱桃、蓝莓、茶等特色产业，普遍存在3万亩“天花板”现象，即在发展到3万亩左右时，很难再有大的突破，“样样有一点，样样只有一点点”现象，造成了农业“特色多、规模不大、亮点不突出”问题。二是规模集聚难度大。我市农民就地就近打工机会多，能够兼业完成农事，加上缺乏必要的社会保障和稳定的收入来源，农民对土地的依赖性无可取代，许多农民宁愿粗放经营，也不肯把土地流转出去。而且，我市属丘陵地区，连片泊地少，不利于集约化经营、规模化生产和机械化作业，生产成本相对较高，对社会资本的吸引力不大。三是市场机制不健全。我市农民合作社规模普遍偏小、组织能力较弱，家庭农场还在起步阶段，对规模经营的带动力量不足；流转服务机构功能发挥不够，土地流转供求信息不对称。大户对流转土地通常要求成片，与单个农户谈判难。民间自发流转多数缺乏规范的流转合同，极易产生纠纷。
    针对我市农业生产实际，现对发展农业规模化经营提出以下建议：
    一、制定现代农业产业发展规划。目前，我市城市化发展思路已经明确，“中心崛起、两轴支撑、环海发展、一体化布局”的宏观轮廓逐渐清晰。按照市委“城镇乡村规划一体化”的要求，应抓紧制定现代农业发展规划，主动对接一体化发展整体规划。要站在全市发展战略的高度，全面系统地规划农业产业布局，划定农业的微观功能区，科学设置高效特色农业区、城市供应保障区、景观农业区等，合理引导现代果业、设施蔬菜、休闲农业、粮油生产的产业布局，推进农业产业的区域化布局和园区化发展。以青威高速公路威海到小观段为轴，打造东部荣成市、经区、环翠区的观光旅游农业区，西部乳山市、文登区的现代高效农业和都市农业区。最终使我市的现代农业园区在产业上实现优质、高效，在环境上与自然景观、人文景观融为一体，使农业整体成为城市化一景，农村成为真正的最美乡村。发挥威海丘陵波状起伏、山水林海浑然天成的特殊优势，打造威海旅游观光型大农业，促进第一、第三产业的高度融合 。
    二、加大农业规模经营引导扶持力度。一是加大资金和配套设施扶持。由于规模经营在发展之初需要大量的基础性投入，资金压力大，进一步增加了生产经营成本，容易导致与分散农户竞争中“输在起跑线上”。目前我市对土地流转和现代苹果园建设方面已经设立了扶持政策，但对其他作物园区建设、规模经营方面缺乏应有的扶持。建议加大扶持力度，扩大扶持范围，鼓励地方政府依据整体规划，拿出建设工业园区的力度，开展农业对外招商，实行“筑巢引凤”，在相应的功能区内统一实施水、电、路等配套设施建设，吸引更多的民间资本进入现代农业园区建设，推进农业规模化经营。二是加大政策扶持。可借鉴荣成市实行“三租三得”等（企业租土地、人工、厂房，农民得地租、工资、厂租）促进现代苹果产业发展的经验做法，采取切实措施，保障和提高流转土地农民的权益和收益。在制定新的扶持政策、落实已有扶持政策时，应依据功能布局、区划规划，进一步强化政策的导向性。要避免只与产业挂钩、与规模挂钩的平面推进模式，实行差异化扶持政策。可以将设施蔬菜、休闲农业项目重点向城郊产业带倾斜，现代果业等政策定向朝两大农业功能区集中，其它产业政策也都应与规划布局相结合，增强政策的导向性，促进规划落地。
    三、培植新型农业经营主体。日本从上世纪60年代初提出的自立经营农户、农业生产法人制度，到90年代提出合意的农业经营体，一直围绕农业经营主体的培育来发展农业规模经营，这种经验值得我们学习借鉴。在我市加快发展以家庭农场为代表的新型农业经营主体，是推进农业规模经营的有效措施。从日本的经验看，要达到这一目标，就要对农户采取区别对待的政策。对于那些以非农收入为主的小规模经营农户，通过发展非农产业、提供职业培训等措施，鼓励其离农就业；对那些有兴趣、愿意投资农业、从事农业生产的农业种养大户、城里资本及工业资本等，要在各方面给予支持，使其通过农业经营也能获得与非农产业同等的收入，同时加强监管，防止借发展农业之机，改变土地的农业用途。当前，应抓紧出台对专业大户、家庭农场的认定办法和发展意见，制定扶持政策，加快培育新型职业农民，推进适度规模经营。